税務行政指導の法的性格と運用課題について

要約

１　研究の目的

　本稿は、行政手続法（以下「手続法」という。）の制定によって行政指導の意義等が法的にも明らかになった今日的視点から、税務行政指導の意義、機能、限界、救済等について体系的に整理し、その法的性格の探求を試みたものである。その際、従来から税務行政指導をめぐる問題として指摘されてきた諸点についても幾つか取り上げ、税務行政実務の現状に照らしながら考察してみることにした。
一方、手続法によって行政指導の内容や責任の所在が明確化されるに至ったが、税務行政実務においては税務行政の透明性を一層向上させるに相応しい税務行政指導運用は如何にあるべきかということが重要であり、本稿の最後には、今後の税務行政指導の行く手を展望し、税務行政としての当面の運用課題や留意事項について若干の提言を加えている。

２　研究の内容等

(１)　税務行政指導の意義（第一章）
税務行政指導の意義を見出すためには、「税務行政」とは如何なる行政であるかを明らかにする必要があり、また、税務行政指導を法的に検討するという本稿の目的に照らすならば、手続法上の「行政指導」の定義から演繹的にこれを定義することが有益である。そこで本稿では、まずは税務行政指導の法的性格を知るために手続法上の「行政指導」の意義についての法理論を概観した上で、上記の考え方に基づいて税務行政指導の意義を考察している。
考察した結果、税務行政指導の意義は次のように整理することができる。
「税務行政指導とは、税務行政機関がその任務又は所掌事務の範囲において納税者の自発的な納税義務の履行を適正かつ円滑に実現するため特定の者に一定の作為又は不作為を求める指導、勧告、助言その他の行為であって処分に該当しないものをいう。」

(２)　税務行政指導の機能と分類（第二章）

ア　税務行政指導の機能
税務行政指導が如何なる機能を有するかを理解するには、まず行政指導一般がもつ機能を知り、これが税務行政指導にも妥当するかという対比論的な考察をする必要がある。その上で、税務行政指導に特有の機能としてどのようなものがあるのかを考察している。
今日行われている税務行政指導は次に掲げる５つの機能を有していると考えられる。
法令執行の円滑化機能、権力性の緩和機能、新規施策の実験的機能、申告納税制度の本質的機能、租税収入の早期実現化機能（及びは税務行政指導に特有の機能）

イ　税務行政指導の分類
税務行政指導の分類方法には幾つかの基準が考えられるが、本稿では、 その作用的性質（規制的・助成的・調整的）に着目した分類、個別法の規定に根拠を有する税務行政指導を抽出し、その性質に応じた分類整理（９分類22種）、手続法の適用範囲を基準とした分類を行っている。

(３)　税務行政指導の限界（第三章）
行政指導一般の法的限界が税務行政指導に及ぶことは言うまでもない。したがって、税務行政指導の限界を知るためには、行政指導一般の法的限界を十分に理解することが必要である。そこで本稿では、特に、手続法32条の一般原則が行政指導をどこまで拘束するのかという点に焦点を当てて考察している。
また、税務行政指導固有の問題として、税務通達に準拠した行政指導と任意性、修正申告の慫慂と修正申告を行った場合の法的効果、関係部局間の税務行政指導相互支援の可否について取り上げ、検討を行っている。

(４)　税務行政指導と救済（第四章）
行政指導は相手方に対し法的拘束力をもたない事実行為であるから、相手方がこれに不服があるという場合であっても、法的救済の途は閉ざされている。このことは税務行政指導にあっても同様である。これに対し、違法・不当な税務行政指導の結果、相手方が損害を被ったという場合には、損害賠償請求が認容される可能性はある。
本稿では、まずこうした救済法理を考察することで、税務行政指導の法的性格について理解を深めることにした。また、税務行政指導であるが故に問題となり得る、附帯税との関係及び誤った修正申告の慫慂の問題を取り上げ、税務行政機関の対応の現状とあるべき姿勢について、更に、税務行政機関の税務行政指導に関する救済上の運用課題として、苦情処理制度の定着の必要性等について論及している。

３　結論（税務行政指導の展望と課題：提言）（終章）

　21世紀税務行政は、民主的な納税思想を背景とする申告納税制度の定着期の行政を歩む時期にきている。そのためには、従来以上に税務行政に対する国民の理解と信頼を得る努力を邁進していくことが必要である。しかし、税務行政指導が不透明であったり、不統一になされていては意味がない。この点を踏まえ、今後の税務行政指導に関する当面の運用課題と留意事項について次のとおり提言する。

　税務行政機関は、申告納税制度の定着を意識した税務行政指導に心掛けること。

　国税庁は、統一的運用方針の策定が可能な税務行政指導についてはその策定に努め、統一された運用を確立すること。

　税務行政指導に対する納税者の苦情等の申出があった場合には、税務行政機関はこれを誠実に処理し、当該申出に理由があると認めるときは、速やかに税務行政指導の運用について是正等の適切な措置を講ずること。

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