1. ホーム
2. 国税庁等について
3. 組織（国税局・税務署等）
4. 税務大学校
5. 研究活動
6. 審査請求における対審制の在り方について-職権探知主義との関連を中心に-

伊藤　吉美
税務大学校
研究部主任教授

---

要約

1　研究の目的（問題の所在）

　平成23年度税制改正大綱では、対審制も含め国税不服審判所（以下「審判所」という。）の仕組みについて見直しを図ることが課題とされた。また、行政救済制度検討チームは、行審法について検討を行う中で対審制についても検討を行っていた。同チームが平成23年12月に公表した「取りまとめ」によれば、「審査請求人等からの申立てがあった場合、審理官は口頭意見陳述の機会を与える義務を負い、その場合、全ての審理関係人を招集し、かつ、申立人から処分庁等への質問権を認めることにより、対審的な審理構造を導入するものとする。なお、こうした措置は、公正さにも配慮した簡易迅速な手続の下で柔軟かつ実効性のある権利利益の救済を図る趣旨によるものであり、訴訟における『対審』自体を行審法に導入するものではない。」とされており、この「取りまとめ」を受け、平成24年度税制改正大綱には、同チームの結論等を踏まえた国税不服審査制度のあり方について引き続き検討を行う旨盛り込まれたところである。
審判所制度は、裁決権が執行権から組織的にも機能的にも分離され、国税に関する審査請求の審理に合議制など一部に司法の仕組みを取り入れているが、審判所は裁判所ではなく、あくまでも行政機関であり、審理に当たっては、簡易迅速な手続による国民の権利利益の救済を図るとともに、税務行政の適正な運営を確保するために制度的には職権探知主義も採用している。
そこで、審査請求における職権探知主義の必要性を整理し、行政救済制度検討チームで提唱されているような対審制が導入された場合、対審制と職権探知主義とをどのように融合・調和させていくべきかをはじめとした問題点とその対応策につき、検討する。

2　研究の概要

（1）近時における審判所の事務運営等

イ　審判官への外部登用の拡大
審判所においては、創設時から、審判所長、東京及び大阪支部所長等の要職に、法曹界から、裁判官又は検察官の職にあった者が任用されているが、これに加え、平成23年度税制改正大綱を受けて、平成25年に事件を担当する審判官の半数程度の50人を外部登用者（弁護士、税理士、公認会計士等の民間専門家）とする方針及び工程表を平成22年12月17日に公表し、毎年採用を進めているところであり、平成24年4月現在、37人の外部登用者が在籍しているところである。

ロ　透明性を高めるための施策
審判所において、審判の審理手続及び審理状況の透明性を確保するために具体的に取り組んでいる施策として、リーフレットの交付・説明、「審査請求よくある質問」の交付、担当者の連絡・紹介、「審理の状況・予定表」の適時交付、下記ハの「同席主張説明」の実施、「争点の確認表」の交付の6点が挙げられる。

ハ　「同席主張説明」の実施
審判所においては、審判の透明性を高めるために、平成23年度から「同席主張説明」を実施している（平成23年度26件実施（平成24年4月末現在））。
同席主張説明とは、審判官、請求人及び原処分庁との間で、事件の理解を共通にし、主張及び争点を明確にすることにより、適正かつ迅速な裁決に資するとともに、透明性の確保を図るため、審判官が請求人及び原処分庁と同席の上、当事者から主張等について説明を求めることをいう。その対象となる審査請求は、複雑困難な事件で書面を読むだけでは当事者の主張の理解が容易ではない事件、争点が多数あって争点相互間の関係を整理する必要がある事件、その他、同席主張説明を行うことにより適正かつ迅速な審理に適すると判断する事件である。この「同席主張説明」は、一方の当事者から他方の当事者に対する質問等があった場合、当事者間での直接の質疑応答等は行わせず、審判官が質問等の内容を整理し、必要と認められるものについて、審判官より質問等を行うものであるが、請求人と原処分庁の双方を一同に招集して審理を行うという意味においては、対審制の一形態であると考えられる。

（2）対審制のメリットとデメリット
行政救済制度検討チームが「取りまとめ」の中で予定している対審制が、審判所に導入された場合のメリットとデメリットについて検討してみる。

イ　対審制のメリット

(イ)　紛争の両当事者が出席し、主張や立証を行うことで、より一層の争点事項の明確化、審理の透明性の確保が期待できるだけでなく、裁決の内容はさらに公正・妥当なものになり、裁決に対する国民の信頼感の確保につながる。

(ロ)　紛争の両当事者の審理への能動的な参加を通じて、むしろ案件の審理が、迅速活発に行われることが期待できる。

(ハ)　裁決を行う審判所自身の審理だけでなく、紛争の両当事者の審理への能動的な参加を通じて、適法違法のいわゆる合法性の審理から当不当の合目的性の審理まで、均整の取れた審理を行えるようになることが期待できる。

(ニ)　上記の結果として、訴訟が減少することになれば、国民経済全体にとってプラスになることが期待できる。

ロ　対審制のデメリット
手続の第三者性を重視し、対審構造による審理を強調するほど、処分の見直し手続というよりも司法救済手続に類似してきて、手続の簡易迅速性を損なうことになる恐れがある。

（3）職権探知主義の必要性
職権探知主義とは、当事者の弁論に拘束されず裁断庁が職権で事実の探知及び証拠調べを行う立場であって、弁論主義に対するものとされるが、国税通則法（以下「通則法」という。）97条は、この職権探知主義を示す規定であると解されている。不服申立ての審理において、審査庁と不服申立人とのいずれが主導的地位を占めるかは重要な問題であるが、我が国の行政不服審査において職権探知主義が採られる実質的根拠として、学説は次の点を挙げている。

イ　行政不服審査法（以下「行審法」という。）1条が明示するように、行政上の不服申立ての目的が個人の権利利益の保護のほか行政運営の適正化を図ることにある以上、行政不服審査手続の対象は単なる私人の関心事ではなく、国家的関心事であること。

ロ　当事者の攻撃防御方法に拘束されずに、行政執行に精通している行政機関が事実を認定することは、公正な裁決を可能にすること。

ハ　職権探知主義は事案の迅速かつ適正な処理に資すること。

ニ　不服申立人は、通常、証拠の保存収集能力において処分庁に劣っているうえ、証拠収集について第三者の協力を求めることが困難であることから、不服申立人の証拠収集能力を補充し、適切な攻撃防御の機会を与えること。

ホ　制度的に行政庁は裁決等に拘束され、不服申立ての途が閉ざされていること。

　これらの職権探知主義が採られる実質的根拠については、基本的には国税の審査請求についても、当てはまるものと解する。
国税に関する審査請求は、原処分庁が認定した課税標準等の適否が審判の対象となると解さざるを得ず、真実の課税標準がいくらであるかを追究する必要がある等の理由から、通則法では行審法と同様に職権探知主義を規定しているものと考えられる。
そして、国税に関する審査請求の運営上は、請求人の権利救済（争点主義的運営）等の観点から職権探知の範囲を限定して、争点を中心とする調査・審理が行われているところである。

（4）他の審査会等における審理手続

イ　社会保険審査会及び労働保険審査会
社会保険審査会は、厚生労働大臣の所轄の下に置かれた第三者機関であり、東京都に1か所しか存在していないため、公開審理は、迅速審理の観点から、請求人等の都合を勘案し、原則として1回30分程度で終了するよう集中審理を行うなど効率的に実施している。また、対審構造を採用しているが、請求人から原処分庁への質問権は認めておらず、当事者は、審理期日に出頭して意見を述べることができ、参与は同じく意見を述べ、又は意見書を提出することができる。なお、公開審理に当たって、審査員及び参与から原処分庁及び請求人に対して、事前に質問内容等の通知はしていない。
労働保険審査会の審理手続については、社会保険審査会とほぼ同様であるが、平成22年度から、全国7ヶ所の都道府県労働局に請求人が赴き、同局に設置されているTVシステムにより審査会に出席できる措置を採用している。

ロ　固定資産評価審査委員会
固定資産評価審査委員会は、課税台帳に登録された価格に関する不服を審査決定するために市町村に設置しなければならない合議制の行政委員会である。
同委員会の審理手続については、平成11年に改正が行われ、それまでは口頭審理が原則であったが、改正後は簡易迅速な審理と救済を重視して原則として書面審理によることとした。この審理手続の改正においては、審理の原則が口頭審理から書面審理へ移行し、「口頭で意見を述べる機会」と口頭審理とが区別され、審査申出人からの口頭審理請求権が消滅したことが大きな変更点といえる。
しかしながら、改正後の書面審理主義の下においても、審査申出人の申請によって、口頭意見陳述の機会は保障されていること、固定資産評価審査委員会が職権により積極的に口頭審理を活用することを否定するものではないこと、審査申出人から、直接、市町村長に対しての照会権を認めたこと、等により、審査申出人の権利が十分保障されたものとなっており、実質的に口頭審理に近づくような審理手続の創設等を行っている。

ハ　公平委員会
公平委員会は、人事院が審査請求を受理したときにその審理を行わせるため、人事院に設置しなければならない準司法的な作用を行う行政委員会である。同委員会の審理手続は、請求者の要請に応じ、口頭審理（公開又は非公開）又は審尋審理（非公開）によって行われるが、口頭審理方式の審理手続は、口頭審理の準備、争点整理等手続、争われない主張及び最終陳述等民事訴訟手続に準じた方法により進められる。また、審尋審理は、両当事者を対面させない点が口頭審理と異なり、非公開により公平委員会がそれぞれの当事者から個別に事情を聴取するなどして審理を進めるが、証拠調べ等は口頭審理と同様の手続で行われる。
公平委員会においては、口頭審理を円滑に行うため、当事者に対し準備書面の提出を求めることができるが、当事者は当該書面に記載しなかった事実を口頭審理において主張することができないこと、当事者の出席を得て、非公開により、いつでも争点整理等の審理を行うことができること、公平委員会が必要と認めるときは、当事者の一方又は双方と、口頭審理の期日その他審理の進行に関し打合せを行うことができること、などが特色となっている。

（5）対審的な審理構造が導入された場合の問題点と対応策
行政救済制度検討チームの「取りまとめ」は最低限のスタンダードを示したものとされていることから、国税不服審査手続にも対審的な審理構造が導入されることが予想される。そこで、行政救済制度検討チームで提唱されている対審制が導入された場合に想定される問題点とその対応策は次のとおりである。

イ　審理手続の計画的な進行
対審制が導入された場合に想定される問題点は、審理の遅延であることから、審判官は、口頭意見陳述の日程調整、実施場所の確保及び主張等に関する事前準備を含めた審理手続を計画的に進める必要がある。この点については、現在、審判所で実施している「審理の状況・予定表」等を活用し、早期に実施計画を策定することによって標準審理期間を定めるよう努めるとともに、これを定めたときは適当な方法により公表する方策が考えられる。

ロ　審判所の審理の方法について
現在、審判所が実施している「同席主張説明」は、通則法の各条文に規定する担当審判官の権限による審理の一方式として行われているものであり、審判所はこのような審理方式を採ることについて当事者の了解を得るために相当の時間を要していたが、通則法に「対審的な審理構造」が確認的に規定されれば、審判所側として実施が容易になる。また、既に対審制の一形態といえる当該「同席主張説明」を導入して事例蓄積を重ねていることもあり、質問権などの規定ができればこれに対応したところで審理方法を変更した上でスムーズな実施をすることができると考える。

ハ　原処分庁側の出席者
原処分庁側の出席者は、「国の利害に関係のある訴訟についての法務大臣の権限等に関する法律」等を参考にし、原処分庁が指定した職員で、当該職員は、原則として原処分庁に代理する能力を有し、処分に関する事実関係及び処分を正当とする理由（原処分庁の主張）を詳しく承知している者とする旨の法令の規定が設けられることが望ましいが、これがない場合にも、運用としてこのような者の出席を許容する仕組みにすべきと考える。

ニ　請求人が審査請求書に記載してある理由や苦情を延々と述べ続け、また、何回にもわたり口頭意見陳述の申立てがあった場合
口頭意見陳述は、書面による主張を補う観点から、請求人に原処分の取消しを求める理由を補足させることを趣旨・目的とするものであることから、請求人の陳述が、単なる苦情と認められるとき、既にされた陳述の繰り返しにすぎないとき、審査請求と関係のない事項にわたるとき、審理の方針や争点に対する請求人の見解についての質疑であるとき、けんそう、混乱にわたるとき等、この趣旨・目的に沿わないと認められるときは、審判官は、注意を促し是正させるとともに、当該発言を制止あるいは制限することができる旨の規定を通達等で設けるべきと考える。
また、行政不服審査制度が迅速な権利利益の救済を図ることを目的の一つとしていることから、口頭意見陳述は真にやむを得ない事情がない限り、一度の機会に終わらせるように努めるべきである。したがって、審判官は、再度の申立てが口頭意見陳述の趣旨、目的に沿っているか否かを検討の上、口頭意見陳述の機会を与える必要がないと認めるときは、再度の口頭意見陳述の機会を与えないで調査・審理を進めて差し支えないと考えるが、再度の申立てであっても、陳述する内容が異なれば陳述する機会を与えるべきであるから、単に回数だけで陳述の機会を与えるかどうかを判定することのないよう留意する必要がある。

ホ　当事者の一部の暴言、暴行等により、会場が混乱した場合
審判官は、秩序の維持に努める必要があるが、当事者の一部の暴言、暴行等により、口頭意見陳述の実施が不可能となったと認められる場合には、直ちに、口頭意見陳述の実施を打ち切り、該当者を退場させる等しかるべき処置をすることができる旨の規定を通達等で設けるべきと考える。

ヘ　当事者の一部が口頭意見陳述の期日に出頭しない場合
当事者の一部が、正当な理由なく指定した日時に来所しなかった場合又は来所したが口頭意見陳述をしなかった場合には、その口頭意見陳述を聴取することなく議決しても差し支えない旨通達等に規定すべきである。また、口頭意見陳述をしないことにつき正当な理由がある場合は、口頭意見陳述の日時等の変更を行うこととなる。

ト　遠隔地に所在する税務署長による処分等で、当事者が審判所に出頭するのに何時間もかかるような場合
口頭意見陳述の実施場所は、原則として、審判官の所属する本所又は支所とするが、真にやむを得ない事情があると認められるときは、当事者の住所又は審判官等の所属する支部管轄下の支所等としても差し支えないものと考える。
なお、原処分庁の庁舎は使用すべきでないと考える。

チ　簡易な事案や明らかに請求人の主張に理由がないと認められるような事案
請求人から口頭意見陳述の申立てがあったとしても、簡易で先例のある事案や明らかに請求人の主張に理由がないと認められるような事案で、対審的な審理構造を採用することにより、審理の進行が著しく遅延すると認められる場合等やむを得ない場合には、対審的な審理構造による口頭意見陳述は採用しないことができる旨の規定が法令上設けられるのが望ましいと考える。

リ　対審的な審理構造により口頭意見陳述を行うべきであると認められる事案
請求人から口頭意見陳述の申立てがあった場合に限らず、審判官が必要と認める場合においても、職権により対審的な審理構造による口頭意見陳述ができる旨の規定が法令上設けられるのが望ましいと考える。

（6）対審制（弁論主義）と職権探知主義の融合・調和
今回、公表された行政救済制度検討チームの「取りまとめ」を見ると、審理手続は、口頭意見陳述に訴訟における対審そのものを導入する予定とはなっていないが、原処分庁と請求人との対審的な審理構造を導入することを基本方針としたことにより、当事者主義的な要素は増加してくるものと考えられる。具体的に、迅速な審理手続に反しないよう留意しつつ、審理手続は、争点の明確化、可能な限り当事者の主張の保障を図り、他方、職権探知により補充的に職権で集めた資料についても、当事者の防御権の対象にさせるとともに、証拠資料の収集については、できるだけ審判所による職権探知を差し控え、双方から任意提出させるよう審理に協力させ、もって真相を明らかにすることになっていくものと思われる。
したがって、当事者の責務に応じた主張・立証が行われる場面が増えるに伴い、職権探知の領域は少なくなると考えられるが、課税要件事実論があいまいである中、主催者である審判所には対審的な審理構造を実質化するための補完的な役割が期待されていること、また、行政不服審査である以上、簡易迅速な救済の実施が求められていること、から考えれば、ある程度の部分は審判所が職権探知を行う場面も残っていくことになるものと考えられる。

3　結論

　審判所に対審的な審理構造が導入された場合に想定される問題点は、審理の遅延であるが、審判所においては、平成25年度には事件担当審判官の半数程度が弁護士等の外部登用審判官となることが予定されていること、現在、透明化施策の一環として、対審的構造の一形態である「同席主張説明」を実施していること、中央省庁等改革基本法に基づき、「国税庁が達成すべき目標に対する実績の評価に関する実施計画」の中で、「審査請求の1年以内の処理件数割合」という業績指標を90%（平成23年度）と示して、審判所は、「審理の状況・予定表」の適時交付及び「争点の確認表」の交付なども実施しながら、適正かつ迅速な事件処理に努めるとともに、審判所に対する信頼性を高めていること、等からこれらを更に円滑に進め、有効活用していくことにより、審理の遅延防止策を講じていくべきであると考える。
また、対審的な審理構造が導入された場合の審判所の審理においては、「取りまとめ」によると、職権探知主義は引き続き保持されることになると思われるが、当事者主義的な要素は増加してくるものと考えられる。したがって、当事者の責務に応じた主張・立証が行われる場面が増えるに伴い、職権探知の領域は少なくなると考えられるが、課税要件事実論があいまいである中、主催者である審判所には対審的な審理構造を実質化するための補完的な役割が期待されていること、また、行政不服審査である以上、簡易迅速な救済の実施が求められていること、から考えれば、ある程度の部分は審判所が職権探知を行う場面も残っていくことになるものと考えられる。

---

目次

---

• 論叢本文(PDF/1,311KB)