酒類の製造免許及び販売業免許における需給調整要件の在り方について

要約

１　研究の目的（問題の所在）

酒類の免許制度においては、免許申請の拒否要件として12項目が規定されており、これら要件のうち需給調整要件は、「酒税の保全上酒類の需給の均衡を維持する必要があるため酒類の製造免許又は酒類の販売業免許を与えることが適当でないと認められる場合」とされ、免許の種類ごとにその要件を明確化しているが、この需給調整要件により現在まで酒税が適切に確保できているとも考えられ、また、酒類業者・業界も安定的に経営に集中できると評価できる一方で、この需給調整要件が酒類業界への新規参入を閉ざしている大きな要因となっているとの指摘もある。
 需給調整による参入規制は他の業界でも複数存在していることから、政府において、競争的産業における需給調整の廃止に向けた検討を始め、酒類業免許についても需給調整要件の見直しが行われた。その結果、酒類販売業免許のうち、一般酒類小売業免許の需給調整要件については、段階的に要件が緩和・撤廃されて現在は規制がほぼなくなっているが、いまだ酒類卸売業免許については免許可能件数による規制は残っており、通信販売小売業免許についても販売できる酒類が限定されている。一方で酒類製造免許については、これまで大きな緩和は行われておらず、清酒など特定の品目については長年、新規参入が制限されている状況である。
 そこで、本稿では現在もなお規定されている需給調整要件について、当初設けられた趣旨や背景、これまでの規制緩和の取組状況などを踏まえ、今日的な在り方について考察する。

２　研究の概要

（１）酒類免許制度の概要

イ　免許制度の目的

酒税は税率が高く租税の中で重要な地位にあった。そのため製造者の濫立等による過当競争を防止し、酒税収入の安定を図る必要があること、高率な酒税を課すにふさわしい品質を維持する必要があることなどから、酒類の製造について免許制が導入された。また、酒税は間接税であり、流通経路を通じた転嫁がなされて初めて酒類製造者の納税が可能となる仕組みを採用していることから、流通過程に入った酒類に係る酒税の転嫁が容易に、かつ、確実に行われるよう、酒類の販売業についても「中間徴収機関」としての機能を果たすものとして免許制が導入されている。

ロ　需給調整要件の目的

免許付与に制限を与えず製造業者や販売業者を増やすことにより、事業者が濫立して過当競争などが行われるなどで酒類の需給の均衡を破り、免許制度の目的である酒税の保全に支障を来すおそれがあることから、酒税の保全を担保するために需給調整要件が規定されている。

（２）規制緩和の実施状況及び評価

需給調整要件による参入規制は、往々にして行政の裁量により既存の業界の安定を守る方向に用いられることや、需給状況の判断を名目に他の目的で申請者を排除するために用いられることが問題となることなどから、政府はこれまで需給調整規制の廃止に向けた取組みを行ってきたところであり、酒類免許においても一部ではあるが需給調整要件の緩和が行われている。

イ　酒類製造免許

規制緩和推進３か年計画においては「需給状況の好転が認められる場合には需給調整要件の廃止の方向で見直す。」に留まり、大きな規制緩和は行われなかった。その後に特産品焼酎（単式蒸留焼酎）や地場産米使用みりんの規制緩和、構造改革特別区域法により限定的に果実酒やその他の醸造酒、単式蒸留焼酎などを需給調整要件の不適用とするなどの緩和が行われたが、あくまでも限定された酒類の緩和であり大きな規制緩和とは言えない。また、最近になって日本酒の輸出拡大に向けた取組みを後押しする観点から、需給調整要件を適用しない輸出用清酒製造免許が新たに設けられ、令和３年４月１日から免許申請書の受付が開始されたが、当該免許は輸出用清酒の製造のみに限定されている。
 このため、酒類製造免許場数はビールなどの需給調整要件が設けられていない免許については増加が見られるものの、全体の免許場数の半数近くを占め、需給調整要件により新規参入を規制されている清酒については免許場数が連年減少を続けている。一方でこういった参入規制から清酒製造業界では近年、廃業した酒類製造業者を買い取っての起業や海外における醸造所の立ち上げによる新規参入が少なくない。

ロ　酒類販売業免許

(ｲ)　酒類卸売業免許

需給調整要件より免許可能件数が規定されている酒類卸売業免許については、平成24年９月に免許可能件数の計算方法等の改正が行われたが、免許可能件数が大幅に増えるような改正でないことから改正後も免許場数の増加は見られず、むしろ減少傾向にある。また、免許取得の申請状況も、特に都市部では未だ免許可能件数よりも申請件数が多い状況となっている。

(ﾛ)　酒類小売業免許

人口基準及び距離基準が廃止されたことにより、スーパーマーケットやコンビニエンスストア、また、薬品、家庭電化製品、ホーム用品等の量販店などの事業者の新規参入が積極的に行われた。新業態店の大幅な参入により市場が活性化し、消費者サービスの向上へつながったと考えられるが、一方で競争に参加できない一般の酒販店の退出が進むなど、酒類小売業界は大きな変化を遂げた。

(ﾊ)　通信販売小売業免許

通信販売小売業免許における需給調整要件は、免許取得の規制ではなく、免許取得の要件として、販売できる酒類を一般の酒販店で通常入手することのできない国産酒や高級輸入酒に限定することで、大手メーカーのビールなどの一般的な酒類の販売を規制するものであるが、平成26年の第９回国家戦略特別区域諮問会議を受けて平成27年３月、地方の特産品等を原料とした酒類が一部ではあるが通信販売できることとなった。しかしながら限定的な緩和であることから、緩和後も内閣府の規制改革ホットラインに民間から通信販売小売業免許の需給調整要件の緩和に関する提言が行われている。

（３）酒類市場等の現状

イ　酒類市場の現状

我が国の酒類の国内市場は、少子高齢化や人口減少等による人口動態の変化、さらにはライフスタイルの変化や嗜好の多様化等により消費量が中長期的に縮小してきている。このような状況の変化を背景に、近年の酒類の課税移出数量は減少傾向となっている。

ロ　清酒製造業界の状況

清酒の製造場数や課税移出数量は年々減少を続けており、清酒製造業界は厳しい状況であると言えるが、清酒のタイプ別の課税移出数量の推移を見ると、普通酒が大きく減少し、純米酒及び純米吟醸酒については緩やかではあるが年々増加傾向にある。こうした高付加価値の商品の需要の高まりから清酒の出荷単価は平成25年以降、特に増加基調となっている。
 また、国税庁で行ったアンケート調査によると、清酒製造事業者のほとんどが個人事業を含む中小企業で構成されていることが確認できる。

ハ　ビール製造業界の状況

需給調整要件による参入規制がないビール製造業界は、平成６年の酒税法改正によりビールの年間最低製造数量が2,000キロリットル以上から60キロリットル以上に緩和されたことで、小規模な醸造所が続々と参入し、しばらくは製造場数の大幅な増加が見られたが、低価格な発泡酒等の台頭により、平成15年をピークに減少に転じた。
 しかしながら、厳しい状況を耐えしのいだ醸造場が、その品質を上げ、クラフトビールの国際コンクールで日本のクラフトビールが金賞を受賞したことを皮切りに、毎年、国内外のコンクールにおける受賞が続いていることや、世界的なクラフトビール・ブームも手伝い、製造場数は平成26年度以降、再び増加に転じており、小規模事業者の新規参入によりビール製造業界は活性化が図られているのではないかと考える。

ニ　酒類卸売業界の状況

近年の酒類の市場規模の縮小や小売業者の業態変化等に伴い、酒類卸売業の経営環境も厳しくなっており、大手事業者間の事業統合が進展するとともに、販売シェアを奪われた従来の小売業者を取引先としていた地方卸売業者が減少している。とはいえ、清酒製造業と同様にいまだ中小企業や個人事業者の占める割合は非常に高い。

ホ　酒類輸出取引の状況等

酒類の輸出については、日本産酒類の国際的評価の高まりを背景に近年は大きく伸長を続けており、輸出金額は連年過去最高を記録し、需給調整要件のある清酒の輸出についても同様に連年過去最高を記録している。また、輸出単価も連年伸長しており、国内市場同様に海外においても高付加価値の商品の需要が高まっている。
 しかしながら、アンケート調査によると酒類製造業者で輸出を行っている事業者は多いとは言えないことから、こういった輸出取引を行っていない製造業者の輸出取引への意欲向上や行政によるサポートが課題の一つであると考える。

（４）酒税の保全

イ　最高裁平成10年７月３日第二小法廷判決

本事件はコンビニエンスストアを経営する原告の酒類小売業免許の申請を酒税法10条10号（経営基礎要件）及び11号（需給調整要件）により拒否した処分の取消訴訟であるが、本判決は、酒類免許制度が酒税の適切かつ確実な賦課徴収を図るための制度であり、憲法22条１項の保障する職業選択の自由に対する規制措置であることを踏まえて、酒税法10条の規定は、各号に列記した免許拒否の理由に積極的に該当すると認められる場合に限って免許の拒否が許されるものであり、これらが抽象的な文言をもって規定されているからといって、拡大的な解釈適用をすることは憲法に照らして許されず、これらに該当することが具体的事実により客観的に根拠付けられる必要があり、そうでない限りは申請どおり免許を与えなければならないと説示している。
 この考え方によれば11号の要件は、需給の均衡が破れないと認められなければ免許を拒否してよいというのではなく、需給の均衡が破れると断定することまではできないのであれば、免許を拒否してはならないということになる。

ロ　酒税の収入及び滞納状況

酒税は、平成に入るまではほぼ毎年のように収入を伸ばしていたが、昭和63年度をピークにその後は減少を続けており、同様に国税収入に占める酒税収入の割合も減少傾向である。
 一方で酒税収入に対する滞納割合は大きく減少を続け、平成20年代以降は、0.1％に満たない滞納割合で推移している。また、酒税の滞納割合は他の税目の滞納割合に比して低い水準で推移しており、これは、酒税保全のための需給調整要件による効果や、酒税特有の保全担保制度、酒類業組合法などによるものとも考えられるが、一方で、平成10年から順次行われた酒類小売業免許の規制緩和による酒税の保全への悪影響は認められず、むしろ滞納割合は大きく減少している状況が確認できる。

（５）他業種における規制

イ　薬事法における薬局距離制限

薬局の開設においては許可制が採用されており、以前は距離基準により参入規制が行われていたが、最高裁昭和50年４月30日大法廷判決で、許可制を採用するには、「必要かつ合理的な措置であること」また、それが自由な職業活動が社会公共に対してもたらす弊害を防止するための消極的措置であれば「事業活動に対する規制では、許可制に比べて目的を十分に果たせないと認められること」が要件となり、更にはその要件は許可制そのものだけでなく、許可制自体が合憲であっても、許可における個々の条件についても個別に要件に照らして判断する必要があると示し、薬局の開設において距離を制限する規定は憲法22条１項の保障する職業選択の自由に違反し、無効であるとの判決を受けたことより距離基準は廃止されている。

ロ　たばこ産業の参入規制

酒類と同じく嗜好品としての性格を有する「たばこ」に係るたばこ税の根拠法令は「たばこ税法」であるが、たばこ事業は、「たばこ産業の健全な発展を図り、もって財政収入の安定的確保及び国民経済の健全な発展に資する」ことを目的として制定された「たばこ事業法」に基づき、各種の制度により規制を行っている。
 たばこの製造については、「日本たばこ産業株式会社」の独占であるが、流通では、製造たばこの輸入販売及び製造たばこの卸売については登録制を採用し、登録においての拒否要件は人的要件のみである。一方で製造たばこの小売事業は許可制が採用され、許可においては、人的要件のほか場所的要件が設けられており、場所的要件の一つである距離基準が小売事業者の新規参入を規制するものとなっていることから規制緩和の検討が進められ、平成10年７月に距離基準の緩和が行われた。その後の規制緩和推進３か年計画においても、中長期的にその在り方の検討を行うことが求められたが、「20歳未満の者の喫煙防止等の社会的要請や不正取引防止の観点からも一定の役割を果たしており、現時点で規制緩和の観点から議論を進める状況に至っていない。」との結論により、距離基準による規制は現在も行われている。
 また、20歳未満の者の喫煙防止のため、店頭における確認はもちろん、自動販売機設置にも細かく規定が設けられている。さらに、通信販売についても製造たばこ小売販売許可の条件として購入希望者が成人であることを厳正に確認することが付されるなど、酒類販売における20未満の者の飲酒防止のための取組みよりも厳しいルールが定められている。

（６）諸外国における酒類販売業に対する規制等

諸外国の酒類に関する規制等の状況を見ると、多くの国で酒類の販売等において免許制等が採用されている。また、免許の要件として人的要件や場所的要件、需給調整要件を定め、現在の我が国より販売に関する規制が厳しい国が多く認められるが、これら規制を行っている国等は、我が国と違い酒類の販売に関する法律が犯罪・秩序違反防止やアルコール依存症防止、未成年者飲酒防止といった社会的規制を目的として制定されている。

３　結論

（１）酒類製造免許における需給調整要件

酒類製造免許における需給調整要件は立法目的を逸脱しているとまでは言えず、酒税の保全のために需給調整要件を維持することに問題はないとは考えられるが、酒類業界の発展という面から考えると、海外市場への輸出促進、商品の差別化・高付加価値化の推進が重要であり、そのためには需給調整要件を廃止することで意欲的な事業者の新規参入が必要であると考える。
 実際に意欲ある事業者が廃業事業者を買い取ることなどでの新規参入も行われている。また、仮に需給調整要件を廃止したとしても高付加価値の酒類のニーズが高まっている状況下で事業者が濫立するほどの申請もないのではないかと考えられ、申請時における経営基礎要件や技術・設備要件など、需調整要件以外の拒否要件の厳格な審査で不適格な事業者は十分に排除可能であり、免許取得後の事業者に対して、行政による適正な検査業務、厳格な罰則適用などを行えば事後の排除も可能であり、酒税の保全は図られるのではないかと考える。
 しかしながら、今後も酒類の需要量は減少することは十分に想定され、規制緩和により、ほとんどが中小企業や個人事業者である既存の清酒製造業者の廃業等が多発することもあり得る。それによりこれまでの酒類小売業免許の規制緩和や、ビール製造業における小規模事業者の活発な新規参入などでは酒税の保全に影響は見られなかったものの、酒類製造業者は酒税の納税義務者であり、また、他の酒類製造業者よりも圧倒的に事業者が多いことから、既存の清酒製造業者の廃業等がダイレクトに酒税の滞納額に影響を及ぼすおそれもある。
 こういったことからも、酒類製造免許の需給調整要件は廃止が望ましいとは考えるが、廃止されることとなった際には、数年間は免許可能枠の設定や新規参入事業者に対して生産数量の上限を設定するなど、段階的な廃止の検討を行う必要があると考える。

（２）酒類卸売業免許における需給調整要件

酒類小売業免許については、規制緩和推進３か年計画により人口基準や距離基準といった需給調整要件を廃止し、新規事業者の参入が可能となったのに対し、同じ販売業免許である酒類卸売業免許の需給調整要件が廃止されず新規事業者の参入規制が行われていることは、合理的な根拠も乏しく、制度目的を逸脱した既存卸売業者の保護のための規制と見られるおそれがあるのではないかと考える。また、酒類小売業免許の規制緩和における酒税保全への悪影響も見られていない。
 これらのことからも、酒類卸売業免許の需給調整要件は今一度、廃止に向けた検討を行うことが望ましいと考える。

（３）通信販売小売業免許における需給調整要件

通信販売小売業免許は酒類の通信販売業への参入ニーズの高まりなどからが平成元年６月に創設された。その一方で通信販売小売業免許が創設されたことにより、以降の一般酒類小売業免許の取得においては、「通信販売を除く」という免許条件が付されることとなったが、平成元年６月以前の小売業免許については、「通信販売を除く」という条件が付されていないため、平成元年６月以前に小売業免許を取得した事業者には、通信販売小売業免許で定められた需給調整要件の適用がなく、どのような酒類も自由に通信販売を行うことが可能である。従って、現状は通信販売を行っている全ての事業者に平等の規制が行われていない。また、一般酒類小売業免許に需給調整要件による規制がなくなった今日において、通信販売小売業免許のみ需給調整要件による規制を行うことに合理的な根拠があるかという疑問も生じる。
 これらを踏まえると、通信販売小売業免許の需給調整要件は立法目的に沿った合理的な規定であるとは言えないと考えられることから、需給調整要件の廃止に向けた検討を行うことが望ましいと考える。

（４）今後の社会的要請に対する対応

諸外国やたばこ業界では、我が国の酒類業界より厳しい規制を課すなどして社会的要請に取り組んでいる。
 国税庁においては、酒類事業者に対して、20歳未満の者への酒類販売の禁止や酒類の陳列場所での表示を指導しているほか、各業界団体に対して、20歳未満と思われる者に対する年齢確認の徹底などを推進するよう要請しているが、これは財務省設置法を根拠とするものであり、法的権限や措置のない行政指導であることから実効性は十分であるとは言えない。そのため、今後、酒類販売業免許の需給調整要件が廃止されることがあった際には、需給調整要件で少なからず担ってきた20歳未満の者の飲酒防止への対応について、代替の措置が必要であるかの検討は要すると考える。また、必要となった際には、社会的要請に十分に対応するための法的権限や措置を有するような法整備の検討も行う必要があると考える。